Oleh: Dr. Chenny Seftarita, SE., M.Si
Dalam literatur ekonomi pembangunan, ada istilah development trap atau jebakan pembangunan. Sebuah kondisi di mana sebuah wilayah memiliki sumber daya alam melimpah, namun justru gagal lepas dari kemiskinan karena sumber daya itu dikelola dengan cara yang merusak modal dasarnya sendiri. Le Van, Schubert, dan Nguyen (2010) memperlihatkan hasil kajian bahwa kemampuan wilayah penghasil sumber daya untuk keluar dari jebakan tersebut bergantung pada cara pemanfaatan penerimaannya dan pada kepemilikan kapasitas ekonomi.
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) di Indonesia, terutama di lahan gambut, adalah bentuk paling sempurna dari jebakan pembangunan itu. Dan pembentukan Badan Pengelola Gambut dan Mangrove Nasional (BPGMN) oleh Presiden Prabowo pada 24 September 2026 lalu harus dibaca bukan sekadar sebagai kebijakan lingkungan, melainkan sebagai upaya koreksi atas arah ekonomi pembangunan yang salah selama tiga dekade.
Penulis tidak akan mengulang pembahasan tentang kerugian akibat bandara tutup atau biaya helikopter, karena itu adalah kerugian permukaan. Penulis lebih mendalam ingin mengajak kita melihat karhutla sebagai sebuah sistem yang secara terstruktur menghambat transformasi ekonomi Indonesia.
- Karhutla Mengikis Akumulasi Modal: Dari Modal Alam ke Modal yang Hilang
Dalam pendekatan kekayaan komprehensif, pembangunan bergantung pada terpeliharanya modal fisik, modal manusia, dan modal alam (World Bank, 2021). Karhutla berpotensi menggerus ketiganya sekaligus: membakar hutan sebagai modal alam, merusak aset dan infrastruktur sebagai modal fisik, serta mengganggu kesehatan dan produktivitas masyarakat sebagai modal manusia. Karena itu, kerugian karhutla tidak cukup dinilai dari hilangnya hasil hutan atau biaya pemadaman; dampaknya juga menyangkut kemampuan wilayah untuk menghasilkan kesejahteraan pada masa depan.
Pertama, karhutla merusak modal alam. Gambut menyimpan air dan karbon serta menopang fungsi lingkungan yang dibutuhkan kegiatan ekonomi di sekitarnya. Gambut terbentuk melalui proses yang sangat panjang, sedangkan kebakaran dapat menghilangkan sebagian lapisannya dalam waktu singkat. Besarnya kehilangan berbeda menurut kondisi setiap lokasi; karena itu, kerusakannya tidak tepat dinyatakan dengan satu angka yang berlaku untuk semua lahan. Secara ekonomi, pesan utamanya jelas: ketika gambut terbakar, kita menghabiskan modal alam yang tidak dapat segera diganti. Sumber: kajian akumulasi gambut tropis.
Kedua, karhutla dapat merusak modal fisik dan mengganggu manfaat investasi publik. Kebakaran serta gangguan aktivitas selama musim asap dapat memengaruhi lahan usaha, fasilitas produksi, akses transportasi, dan layanan masyarakat. Bahkan ketika bangunan tidak terbakar, jalan yang sulit dilalui atau kegiatan usaha yang berhenti tetap menurunkan hasil dari investasi yang sudah dibiayai. Pemerintah dan warga kemudian harus mengeluarkan biaya tambahan untuk memulihkan kegiatan yang sebelumnya berjalan.
Ketiga, karhutla mengancam modal manusia. Paparan asap dan gangguan kesehatan dapat membuat anak tidak belajar dengan baik, sementara orang dewasa kehilangan hari kerja atau produktivitas. Bukti penelitian mengenai dampak jangka panjang pada anak perlu dibaca dengan hati-hati: hasilnya tidak selalu sama untuk setiap ukuran kemampuan kognitif. Namun, penelitian tentang kebakaran di Indonesia menunjukkan bahwa dampak kesehatan pada masa kanak-kanak dapat berkaitan dengan capaian pendidikan di kemudian hari. Karena itu, melindungi anak dari asap juga merupakan investasi pembangunan manusia. Sumber: Economic Development and Cultural Change.
BPGMN, jika kelak terbentuk dan bekerja efektif, perlu dinilai dari kemampuannya menjaga ketiga jenis modal tersebut. Ukuran keberhasilan tidak cukup hanya jumlah titik api yang berhasil dipadamkan. Yang lebih penting adalah apakah risiko kebakaran menurun, fungsi gambut terjaga, dan kegiatan ekonomi masyarakat menjadi lebih tahan terhadap musim kering.
- Karhutla Menciptakan Ekonomi Ekstraktif dan Memperparah Ketimpangan
Mengapa karhutla terus berulang? Dari kacamata ekonomi pembangunan, jawabannya adalah karena insentif ekonomi yang ada saat ini adalah insentif ekonomi ekstraktif, bukan inklusif.
Model ekonomi ekstraktif adalah model yang menguntungkan segelintir orang dengan mengeksploitasi sumber daya secara cepat, dengan biaya lingkungan ditanggung oleh banyak orang. Membuka lahan dengan membakar adalah model ekstraktif paling murni. Dengan biaya Rp 500 ribu per hektare untuk membayar tenaga bakar, seseorang bisa mendapatkan lahan bersih yang jika dijual atau ditanami sawit memiliki nilai Rp 20-30 juta per hektare. Margin keuntungan 4.000% itu dinikmati oleh pemilik modal atau spekulan lahan, sementara biaya asapnya berupa; ISPA, sekolah tutup, dan lahan menjadi asam ditanggung oleh 100 ribu warga desa.
Karhutla berdampak sistemik dengan meningkatnya masalah ketimpangan lingkungan: manfaat ekonomi dari pembukaan lahan dapat dinikmati oleh pihak tertentu, sedangkan asap dan kerugian akibat kebakaran menjangkau masyarakat yang jauh lebih luas. Bagi rumah tangga petani, kebakaran dapat menambah biaya kesehatan dan biaya usaha tani sekaligus mengurangi pendapatan. Beban ini lebih sulit ditanggung oleh keluarga yang penghasilannya terbatas, sehingga kebakaran berulang dapat memperbesar kerentanan mereka terhadap kemiskinan. Hasil kajian pada rumah tangga petani di Ogan Komering Ilir menemukan adanya biaya pengobatan, kenaikan biaya usaha tani, dan kehilangan pendapatan akibat kebakaran gambut; penelitian tingkat Asia Tenggara juga menunjukkan bahwa polusi partikel dari kebakaran berdampak secara tidak proporsional pada penduduk miskin (Anggraini, Harianto, & Harmini, 2023; Reddington dkk., 2021).
Struktur ini juga menjelaskan mengapa transformasi struktural di 6 provinsi prioritas BPGMN (Riau, Jambi, Sumsel, Kalbar, Kalteng, Kalsel) berjalan lambat. Seharusnya, dengan booming sawit, ekonomi mereka bertransformasi dari pertanian subsisten ke industri pengolahan dan jasa. Namun yang terjadi adalah re-primitivization. Karena lahan gambut yang terbakar berulang menjadi tidak subur dan asam, petani kembali ke pertanian subsisten yang berpindah-pindah. Nilai tambah tidak tercipta. Ekonomi daerah terjebak di sektor primer yang berisiko tinggi dan berproduktivitas rendah.
BPGMN, dalam perspektif ini, harus menjadi agen transformasi dari ekonomi ekstraktif ke ekonomi inklusif. Caranya bukan dengan melarang sawit, tapi dengan mengubah struktur insentifnya. Selama membuka lahan dengan bakar tetap lebih menguntungkan daripada menjaga lahan tetap basah, api tidak akan padam.
- Karhutla adalah Beban Fiskal Jangka Panjang dan Sumber Moral Hazard
Dalam ekonomi publik, ada konsep moral hazard, di mana pihak yang berisiko tidak menanggung biaya risikonya, sehingga ia terus mengambil risiko.
Karhutla adalah contoh moral hazard fiskal yang sempurna. Pihak yang membuka lahan dengan bakar (baik korporasi maupun spekulan) mendapatkan keuntungan privat, sementara biaya pemadaman, biaya kesehatan, dan biaya restorasi ditanggung oleh APBN dan APBD. Besarnya kerugian ekonomi tidak sama dengan besarnya anggaran yang dikeluarkan pemerintah. Perbedaan ini penting. Berdasarkan estimasi Bank Dunia, kerugian ekonomi akibat kebakaran hutan dan lahan Indonesia pada 2015 mencapai US$16,1 miliar, setara sekitar 1,9% PDB. Angka tersebut merupakan estimasi dampak ekonomi secara luas; angka itu bukan pengeluaran APBN atau APBD untuk pemadaman. Sumber: Bank Dunia.
Bagi keuangan publik, karhutla menimbulkan biaya kesempatan. Dana dan tenaga yang digunakan untuk respons darurat memiliki penggunaan lain yang juga penting, seperti layanan kesehatan, pendidikan, atau perbaikan infrastruktur. Karena itu, keputusan anggaran seharusnya membandingkan biaya pencegahan dengan potensi kerugian yang dapat dihindari. Klaim bahwa suatu jumlah anggaran pasti setara dengan ribuan ruang kelas atau puskesmas baru memerlukan perhitungan biaya satuan yang jelas; tanpa itu, perbandingannya justru melemahkan argumen.
Dampak pada petani kecil juga perlu diperhatikan. Gambut yang rusak tidak otomatis dapat kembali produktif hanya dengan menambah satu jenis bahan pembenah tanah. Kondisi air, tingkat keasaman, jenis tanaman, dan biaya pemulihan berbeda di setiap lokasi. Petani yang tidak memiliki modal untuk menyesuaikan usahanya dapat menghadapi pilihan yang semakin sempit. Di sinilah kebakaran berulang berpotensi memperkuat jebakan kemiskinan: kerusakan lahan mengurangi kemampuan memperoleh pendapatan, sementara pendapatan yang rendah membatasi kemampuan memperbaiki lahan.
Dari perspektif ekonomi pembangunan, BPGMN harus memutus moral hazard ini dengan dua instrumen ekonomi yang tegas.
Pertama, penerapan environmental liability yang penuh. Denda tidak boleh lagi dihitung dari luas yang terbakar, tapi dari total kerugian ekonomi dan nilai karbon yang hilang. Jika satu hektare gambut yang terbakar melepaskan 200 ton CO2 dengan harga karbon USD 20, maka dendanya minimal USD 4.000 atau Rp 64 juta per hektare, belum termasuk biaya restorasi dan kesehatan. Jika denda ini diterapkan, maka secara ekonomi, membakar akan menjadi aktivitas yang sangat tidak rasional.
Kedua, menciptakan positive incentive atau insentif positif untuk gambut basah. BPGMN harus mendorong skema Payment for Ecosystem Services (PES). Desa yang berhasil menjaga muka air tanahnya di atas 40 cm selama setahun penuh berhak mendapatkan dana insentif langsung dari dana karbon nasional atau dari Dana Bagi Hasil (DBH) sawit. Desa yang gambutnya basah menghasilkan jasa lingkungan berupa penyimpanan karbon dan pencegah banjir, dan jasa itu harus dibayar. Saat ini kita membayar desa untuk membangun jalan, mengapa tidak membayar desa untuk menjaga air?
Memilih Jalan Pembangunan yang Mana? karhutla adalah cerminan pilihan model pembangunan. Kita bisa terus memilih model pembangunan ekstraktif jangka pendek: biarkan kanal-kanal dalam tetap ada, biarkan pembukaan lahan dengan bakar tetap menjadi cara termurah, padamkan apinya setiap tahun dengan helikopter, dan bayar kerugiannya dengan APBN. Model ini akan membuat pertumbuhan ekonomi kita terlihat tinggi di atas kertas selama 2-3 tahun, tapi modal alam dan modal manusia kita habis terkuras. Kita tumbuh hari ini dengan cara meminjam dari anak cucu.
Atau kita memilih model pembangunan inklusif jangka panjang yang ditawarkan BPGMN, jaga gambut tetap basah sebagai infrastruktur dasar, ubah insentif agar ekonomi gambut basah (perikanan, nanas, purun, kopi liberika, dan kredit karbon) lebih menguntungkan daripada ekonomi gambut kering, dan hukum berat mereka yang merusak modal bersama.
Ekonomi pembangunan mengajarkan bahwa pertumbuhan yang bertahan lama membutuhkan akumulasi modal, bukan penghabisannya. Keputusan membentuk BPGMN dapat menjadi langkah penting apabila diterjemahkan menjadi mandat yang jelas, koordinasi yang efektif, pendanaan pencegahan, dan ukuran keberhasilan yang dapat diuji.
Asap yang berulang setiap tahun adalah sinyal bahwa akumulasi modal kita sedang bocor besar-besaran. Pembentukan BPGMN adalah kesempatan untuk menambal kebocoran itu. Jika gagal, kita tidak hanya kehilangan hutan, kita kehilangan masa depan ekonomi itu sendiri.
Penulis adalah Ekonom Pembangunan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Syiah Kuala. Email: chenny@usk.ac.id
