Oleh: Hamka Hendra Noer
Asap tidak mengenal batas administratif maupun kedaulatan negara. Ketika kebakaran hutan dan lahan terjadi di Sumatra atau Kalimantan, angin dapat membawa partikelnya hingga ke Malaysia dan Singapura. Pada titik itu, kebakaran tidak lagi menjadi persoalan lingkungan domestik, melainkan masalah kesehatan publik, ekonomi, hubungan antarnegara, sekaligus kapasitas pemerintah.
Pengalaman Indonesia selama 2020–2025 menunjukkan bahwa ancaman tersebut belum hilang. Luas karhutla tercatat 296.942 hektare pada 2020, 358.867 hektare pada 2021, dan 204.894 hektare pada 2022, lalu melonjak menjadi sekitar 1,16 juta hektare pada 2023 sebelum kembali menurun pada 2024–2025 (Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan [KLHK], 2023, 2024). Fluktuasi ini juga dipengaruhi oleh kondisi iklim, termasuk El Nino pada 2023. Oleh karena itu, angka kebakaran tidak dapat dibaca semata-mata sebagai ukuran keberhasilan atau kegagalan pemerintah.
Persoalan asap perlu dibaca lebih jauh secara politik. Di balik setiap titik api, terdapat masalah penguasaan lahan, kepentingan ekonomi, penegakan hukum, dan kapasitas birokrasi. Pertanyaannya bukan hanya mengapa api muncul, tetapi mengapa ia terus berulang. Jawabannya menuntut kita bergerak dari “titik api” menuju “titik kekuasaan”.
Dari Titik Api ke Titik Kekuasaan
Kebakaran hutan dan lahan kerap diperlakukan sebagai keadaan darurat. Ketika api muncul, pemerintah mengerahkan personel, water bombing, modifikasi cuaca, patroli, dan penegakan hukum. Semua langkah tersebut diperlukan. Namun, apabila kebijakan berhenti pada pemadaman, negara berisiko menangani akibat tanpa membongkar kondisi yang memungkinkan kebakaran terus berulang.
Indonesia sebenarnya memiliki kapasitas teknis yang semakin berkembang. Sistem SiPongi mengintegrasikan pemantauan hotspot, data satelit, dan informasi lapangan (KLHK, 2023). Namun, kemampuan mendeteksi api tidak otomatis sama dengan kemampuan mencegahnya. Pertanyaan politiknya adalah: apakah kapasitas negara dalam mengatur penyebab kebakaran berkembang secepat teknologi untuk menemukan titik api?
Persoalan itu terlihat jelas pada lahan gambut. Ketika gambut dikeringkan melalui kanal, muka air turun dan risiko kebakaran meningkat. Persoalan teknis pun segera berubah menjadi persoalan politik: siapa memperoleh akses atas lahan, siapa menikmati keuntungan ekonomi, bagaimana pemegang izin diawasi, dan siapa yang akhirnya menanggung kerugian ekologis?
Kajian Astuti (2021) menunjukkan bahwa tata kelola gambut Indonesia berlangsung dalam arena ekonomi-politik yang tidak netral. Upaya pemerintah mengatur perkebunan pulp dan sawit melalui tata ruang serta hydro-governance berhadapan dengan kepentingan dan kontestasi berbagai aktor. Temuan tersebut memperlihatkan bahwa kapasitas negara tidak hanya diuji oleh kemampuan membuat regulasi, tetapi juga oleh kemampuannya menegakkan regulasi ketika berhadapan dengan aktor ekonomi yang memiliki sumber daya besar.
Pemerintah merespons persoalan tersebut melalui restorasi gambut. Peraturan Presiden Nomor 120 Tahun 2020 memperkuat mandat Badan Restorasi Gambut dan Mangrove (BRGM), dengan target restorasi gambut 1,2 juta hektare pada 2021–2024 (Republik Indonesia, 2020; KLHK, 2024). Kebijakan ini menandai pergeseran dari sekadar pemadaman menuju pencegahan ekologis. Namun, restorasi fisik tidak otomatis menyelesaikan persoalan perizinan, pengawasan, dan distribusi kepentingan.
Menurut Varkkey (2012), melalui konsep patronage politics, kebakaran perlu dibaca melampaui pelaku di lapangan. Pertanggungjawaban tidak seharusnya berhenti pada siapa yang memegang korek api, tetapi perlu menjangkau struktur perizinan, insentif ekonomi, pengawasan, dan hubungan kekuasaan yang menentukan bagaimana lahan digunakan serta bagaimana aturan diterapkan. Data 2023 memperkuat urgensi tersebut: luas karhutla mencapai sekitar 1,16 juta hektare (KLHK, 2024). Pada 2025, Polri juga melaporkan 83 tersangka terkait pembakaran hutan dan lahan, dibandingkan 47 kasus pada 2024 (Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, 2025). Penindakan penting, tetapi jumlah tersangka bukan satu-satunya ukuran efektivitas tata kelola.
Amerika Serikat menawarkan pembanding menarik. Melalui Wildfire Crisis Strategy, U.S. Forest Service menargetkan pengurangan risiko pada tambahan 20 juta acre lahan National Forest System dan 30 juta acre lahan federal, negara bagian, Tribal, serta privat lainnya. Pendekatannya menggeser perhatian dari sekadar memadamkan api menuju pengelolaan lanskap berisiko sebelum terbakar (Ager, 2022; U.S. Department of Agriculture, Forest Service, 2023).
Indonesia tentu tidak dapat menyalin pendekatan Amerika secara mekanis karena karakter gambut, struktur penguasaan lahan, dan ekonomi komoditasnya berbeda. Namun, prinsipnya relevan: api perlu dicegah melalui pengelolaan lanskap, bukan hanya dipadamkan setelah muncul. Di sinilah karhutla menjadi ujian kapasitas negara—seberapa mampu pemerintah mengatur izin, konsesi, tata air gambut, kepentingan ekonomi, penegakan hukum, dan alternatif penghidupan sebelum titik api terbentuk.
Asap Lintas Batas dan Politik Kedaulatan
Jika api merupakan persoalan domestik, asap mengubahnya menjadi persoalan regional. Pada 7 Oktober 2023, National Environment Agency Singapura mencatat 188 hotspot terutama di Sumatra bagian tengah dan selatan, dengan indeks kualitas udara 24 jam berada pada kisaran PSI 66–120, dari kategori moderat hingga tidak sehat (National Environment Agency [NEA], 2023).
Peristiwa tersebut menunjukkan bagaimana pengelolaan lahan dalam satu yurisdiksi dapat menimbulkan biaya kesehatan, ekonomi, dan politik bagi masyarakat di negara lain. Karena itu, asap tidak lagi hanya mempunyai alamat ekologis, tetapi juga alamat diplomatik. Persoalan domestik berubah menjadi ujian terhadap tanggung jawab negara atas dampak lintas batas.
ASEAN merespons persoalan tersebut melalui ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). Pada Agustus 2023, ASEAN mengadopsi Second ASEAN Haze-Free Roadmap 2023–2030 dengan visi A Transboundary Haze-Free ASEAN by 2030. Roadmap tersebut memuat sembilan strategi, termasuk penguatan hukum, pengelolaan gambut dan lahan, koordinasi kelembagaan, pembiayaan, serta partisipasi multiaktor (ASEAN Secretariat, 2024).
Di sinilah kedaulatan perlu dibaca lebih luas. Kedaulatan bukan hanya hak mempertahankan yurisdiksi dari tekanan eksternal, tetapi juga kemampuan negara mengendalikan aktivitas di wilayahnya dan mencegah dampaknya merugikan pihak lain. Dengan pengertian ini, pencegahan asap bukan pengurangan kedaulatan. Justru kemampuan mencegah dampak lintas batas menunjukkan bahwa kapasitas negara bekerja secara efektif.
Namun, mekanisme ASEAN memiliki keterbatasan. Kerja sama regional tetap bertumpu pada konsultasi, konsensus, dan tindakan nasional. ASEAN dapat membangun kerangka koordinasi dan pertukaran informasi, tetapi implementasi pencegahan kebakaran tetap sangat bergantung pada kapasitas pemerintah masing-masing negara. Kerangka investasi regional untuk pengelolaan lahan bebas asap bahkan menargetkan mobilisasi sekitar US$1,5 miliar hingga 2030, menunjukkan bahwa persoalan asap tidak hanya membutuhkan komitmen politik, tetapi juga dukungan pembiayaan yang berkelanjutan.
Uni Eropa menawarkan pembanding kelembagaan. Pada musim kebakaran 2023, lebih dari 450 petugas pemadam dari 11 negara ditempatkan lebih awal di Yunani, Prancis, dan Portugal melalui mekanisme perlindungan sipil Uni Eropa (European Commission, 2023). Sistem tersebut tidak menghapus kebakaran, tetapi membuat koordinasi, pembagian sumber daya, dan bantuan lintas yurisdiksi lebih terstruktur.
Namun, Eropa pun belum bebas dari persoalan tata kelola. European Environment Agency (2023) mencatat masih adanya kesenjangan koordinasi, kerjasama, pembagian tanggung jawab, dan kapasitas pada banyak negara. Pelajarannya penting: institusi yang kuat tidak menghilangkan konflik koordinasi, tetapi dapat membuat pembagian tanggung jawab dan mekanisme pertolongan lebih jelas.
Dalam konteks Indonesia, Safitri (2021) menunjukkan bahwa keberhasilan pencegahan kebakaran gambut bergantung pada kepemimpinan, koordinasi pusat-daerah, petunjuk operasional yang jelas, keberadaan institusi khusus, penegakan hukum, serta pengawasan masyarakat sipil. Tantangan itu semakin relevan setelah masa tugas BRGM berakhir pada 31 Desember 2024 dan fungsi restorasi kemudian dialihkan kepada kementerian-kementerian terkait pada 2025.
Karena itu, orientasi kebijakan perlu bergerak dari sekadar fire fighting menuju fire governance. Fire fighting dimulai ketika api terlihat. Fire governance dimulai jauh sebelumnya: ketika izin dikeluarkan, tata ruang ditetapkan, muka air gambut dikelola, perusahaan diawasi, masyarakat memperoleh alternatif ekonomi, informasi dibuka kepada publik, serta pemerintah menentukan siapa yang berwenang, siapa yang bertanggung jawab, dan siapa yang mempertanggungjawabkan kegagalan.
Penutup
Kabut asap dapat hilang ketika hujan datang, tetapi jejak politiknya bertahan jauh lebih lama. Data 2020–2025 menunjukkan bahwa luas kebakaran memang dapat ditekan pada tahun-tahun tertentu, tetapi lonjakan lebih dari 1,16 juta hektare pada 2023 memperlihatkan bahwa risiko dapat kembali membesar ketika tekanan ekologis meningkat. Oleh karena itu, ukuran keberhasilan kebijakan bukan sekadar berkurangnya hotspot, melainkan ketangguhan tata kelola ketika sistem diuji oleh iklim, kepentingan ekonomi, dan persoalan koordinasi.
Di sinilah pelajaran Astuti, Safitri, dan Varkkey menjadi relevan: kebakaran merupakan persoalan kapasitas, kekuasaan, dan akuntabilitas negara. Teknologi penting, tetapi tidak dapat menggantikan pengawasan, penegakan hukum, kejelasan kewenangan, dan pengendalian kepentingan. Api dapat dipadamkan, tetapi kemampuan negara mencegah kondisi yang membuatnya terus menyala kembali adalah ujian sesungguhnya kebijakan politik lingkungan Indonesia.
Penulis adalah Dosen Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Muhammadiyah Jakarta; dan Doktor Ilmu Politik, Fakulti Sains Sosial dan Kemanusiaan, Universiti Kebangsaan Malaysia (2012).
