Oleh: Dr. Firdus Basyah, S.Pd., M.Si
Asap tidak pernah mengenal batas administrasi. Ia tidak membutuhkan paspor untuk menyeberang dari satu wilayah ke wilayah lain. Ketika hutan dan lahan terbakar di satu tempat, asapnya dapat bergerak mengikuti arah angin, melintasi kabupaten, provinsi, bahkan negara. Di balik kepulan asap yang menutupi langit, sesungguhnya terdapat persoalan yang jauh lebih besar: siapa yang harus bertanggung jawab? Pertanyaan itu kembali relevan ketika kebakaran hutan dan lahan terjadi di berbagai wilayah Asia Tenggara. Selama beberapa dekade, kawasan ini menghadapi persoalan asap lintas batas yang tidak hanya mengganggu kualitas udara, tetapi juga berdampak terhadap kesehatan masyarakat, transportasi, pendidikan, perekonomian, keanekaragaman hayati, dan hubungan antarnegara.
Indonesia menjadi salah satu negara yang paling sering dikaitkan dengan persoalan tersebut, terutama karena luasnya kawasan hutan, lahan gambut, dan perkebunan di Indonesia. Namun, melihat persoalan hanya dengan menunjuk negara tempat kebakaran terjadi tentu tidak cukup. Asap adalah akibat. Kebakaran adalah peristiwa. Tetapi akar masalahnya berada pada bagaimana manusia mengelola lahan, bagaimana negara mengatur sumber daya alam, bagaimana perusahaan menjalankan aktivitasnya, bagaimana masyarakat memperoleh penghidupan, dan bagaimana negara-negara di kawasan ASEAN bekerja sama menghadapi persoalan lingkungan yang tidak mengenal batas.
Asap Menjadi Beban Bersama
Kebakaran hutan dan lahan bukan sekadar persoalan hilangnya pohon atau hangusnya vegetasi. Ketika kebakaran terjadi dalam skala besar, terutama di kawasan gambut, dampaknya dapat berlangsung jauh lebih lama. Gambut memiliki karakteristik ekologis yang berbeda dengan tanah mineral. Ketika kondisi gambut dikeringkan, material organiknya menjadi lebih mudah terbakar. Bahkan, kebakaran dapat berlangsung di bawah permukaan dan menghasilkan asap dalam jumlah besar. Persoalan kebakaran gambut berkaitan erat dengan perubahan penggunaan lahan, tata kelola sumber daya, dan berbagai kepentingan yang saling berinteraksi.
Ketika asap memenuhi udara dari kebakaran hutan, kita sebenarnya sedang melihat “ujung” dari persoalan yang jauh lebih panjang. Di balik satu titik api mungkin terdapat sejarah pembukaan lahan, perubahan tata air, aktivitas perkebunan, konflik penguasaan lahan, lemahnya pengawasan, kondisi cuaca, hingga faktor sosial ekonomi masyarakat. Karena itu, pertanyaan “siapa yang membakar?” memang penting, tetapi belum cukup. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: siapa yang mendapatkan keuntungan dari pemanfaatan lahan, siapa yang menanggung kerugiannya, dan siapa yang wajib memulihkan kerusakan?
Ketika Keuntungan Bersifat Lokal, Tetapi Kerugian Menjadi Regional
Sebuah aktivitas ekonomi mungkin menghasilkan keuntungan di satu lokasi, tetapi dampak ekologisnya dapat dirasakan masyarakat yang berada jauh dari lokasi tersebut. Kebakaran hutan Indonesia dan pencemaran lintas batas di Asia Tenggara, menunjukkan bahwa kebakaran menimbulkan dampak ekonomi dan lingkungan yang melampaui wilayah tempat kebakaran berlangsung. Bayangkan seorang petani, pedagang, pekerja, siswa, atau anak kecil yang tinggal ratusan kilometer dari lokasi kebakaran. Mereka mungkin tidak pernah memasuki lahan yang terbakar. Mereka tidak memperoleh keuntungan dari aktivitas ekonomi di lokasi tersebut. Namun, mereka tetap harus menghirup udara yang tercemar. Mengapa seseorang yang tidak ikut mengambil keuntungan dari pemanfaatan suatu lahan harus ikut menanggung biaya ekologisnya? Pertanyaan tersebut tidak sederhana. Tetapi justru di situlah konsep keadilan ekologis menjadi penting. Keadilan ekologis menuntut agar manfaat dan beban lingkungan tidak dibagikan secara timpang. Mereka yang mendapatkan manfaat dari eksploitasi sumber daya harus ikut memikul tanggung jawab atas dampak lingkungan yang ditimbulkannya.
Bukan Sekadar Mencari “Siapa yang Salah”
Dalam setiap peristiwa kebakaran, kecenderungan pertama yang muncul adalah mencari pihak yang harus disalahkan. Pendekatan tersebut memang diperlukan dalam proses penegakan hukum. Jika seseorang atau suatu badan usaha terbukti sengaja membakar atau melakukan kelalaian yang menyebabkan kebakaran, maka proses hukum harus berjalan. Namun, persoalan kebakaran hutan tidak dapat diselesaikan hanya dengan pendekatan penghukuman.
Ada persoalan tata kelola yang lebih besar. Pemegang konsesi, misalnya, mempunyai tanggung jawab terhadap pengelolaan wilayah yang berada dalam penguasaannya. Pencegahan kebakaran, pemantauan, kesiapsiagaan, dan pemulihan lingkungan merupakan bagian penting dari tanggung jawab pengelolaan. Tetapi tanggung jawab tersebut harus ditentukan berdasarkan fakta dan bukti. Tidak setiap kebakaran di suatu wilayah otomatis dapat dikaitkan dengan perusahaan tertentu. Demikian pula masyarakat tidak dapat secara otomatis ditempatkan sebagai pihak yang paling bertanggung jawab hanya karena pembakaran lahan secara tradisional pernah dilakukan dalam skala tertentu. Ada perbedaan besar antara petani kecil yang membuka lahan untuk mempertahankan kehidupan dan aktivitas ekonomi berskala besar yang memiliki modal, teknologi, konsesi, serta kemampuan pengelolaan yang jauh lebih besar. Keadilan ekologis menuntut agar perbedaan tersebut diperhitungkan.
Negara Juga Memiliki Tanggung Jawab
Negara mungkin bukan pihak yang menyalakan api. Tetapi negara memiliki kewajiban untuk memastikan agar sumber daya alam dikelola dengan baik dan aktivitas manusia tidak menghasilkan kerusakan lingkungan yang merugikan masyarakat. Pemerintah memiliki kewajiban melakukan pencegahan, pengawasan, penegakan hukum, perlindungan masyarakat, serta pemulihan lingkungan. Pencegahan kebakaran hutan di Indonesia, menekankan pentingnya penguatan tata kelola, koordinasi pemerintah, kelembagaan restorasi, penegakan hukum, serta keterlibatan masyarakat. Dengan demikian, pertanggungjawaban negara tidak selalu berarti negara adalah pelaku kebakaran. Pertanggungjawaban negara lebih berkaitan dengan kewajiban negara untuk mencegah kerusakan, mengendalikan risiko, menegakkan hukum, dan melindungi masyarakat dari dampak lingkungan.
Jika kebakaran terjadi karena tindakan individu, perusahaan, atau kelompok tertentu, maka pelaku harus bertanggung jawab sesuai hukum. Tetapi apabila kerusakan terus berulang akibat lemahnya pengawasan, buruknya tata kelola, atau tidak efektifnya sistem pencegahan, maka persoalan tata kelola negara juga perlu dievaluasi.
Asap Tidak Berhenti di Perbatasan
Persoalan menjadi semakin kompleks ketika asap memasuki wilayah negara lain. Asia Tenggara sebenarnya telah memiliki instrumen kerja sama regional, yaitu ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). Perjanjian tersebut lahir setelah pengalaman kebakaran besar pada 1997–1998 dan ditandatangani negara-negara ASEAN pada 10 Juni 2002. Indonesia kemudian meratifikasinya pada 2014, melalui Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 26 Tahun 2014 tentang Pengesahan ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution.
AATHP dirancang untuk mencegah dan mengendalikan pencemaran asap lintas batas melalui kerja sama regional. Kehadiran perjanjian tersebut menunjukkan satu hal penting: negara-negara ASEAN menyadari bahwa persoalan asap tidak dapat diselesaikan oleh satu negara saja. Asap adalah persoalan regional. Namun, kerja sama regional tidak berarti menghapus tanggung jawab nasional. Justru sebaliknya. Setiap negara tetap memiliki kewajiban melakukan pencegahan dan pengendalian di wilayah yurisdiksinya, sementara negara-negara lain memiliki kepentingan untuk bekerja sama ketika dampaknya melintasi batas.
Siapa yang Membayar Kerusakan?
Ketika udara tercemar, biaya kesehatan meningkat. Ketika penerbangan terganggu, sektor transportasi mengalami kerugian. Ketika sekolah terganggu, proses pendidikan ikut terdampak. Ketika wisatawan membatalkan perjalanan, pelaku usaha kehilangan pendapatan. Belum lagi kerugian ekologis yang tidak selalu dapat dihitung dengan uang: hilangnya habitat, kematian satwa, kerusakan vegetasi, pelepasan karbon, dan hilangnya fungsi ekologis. Jika seluruh biaya tersebut akhirnya ditanggung negara dan masyarakat, sementara keuntungan dari pemanfaatan lahan terkonsentrasi pada kelompok tertentu, maka terjadi ketimpangan distribusi beban ekologis.
Prinsip polluter pays atau prinsip pencemar membayar menjadi relevan. Prinsip ini pada dasarnya menempatkan biaya pencegahan dan pemulihan kepada pihak yang menyebabkan pencemaran atau kerusakan, sesuai dengan hukum yang berlaku. Namun, penerapannya harus dilakukan berdasarkan pembuktian. Tidak boleh ada penghukuman kolektif tanpa dasar.
Dari Pemadaman Menuju Pencegahan
Selama ini perhatian publik sering meningkat ketika langit sudah dipenuhi asap. Padahal, kebijakan yang efektif justru harus bekerja jauh sebelum api muncul. Pencegahan kebakaran harus dimulai dari pengelolaan tata air gambut, pemantauan kawasan rawan kebakaran, pengawasan konsesi, sistem peringatan dini, penguatan masyarakat desa, peningkatan kapasitas pemadam kebakaran, serta penegakan hukum. Masyarakat juga harus ditempatkan sebagai bagian dari solusi. Mereka membutuhkan pengetahuan, teknologi, insentif, dan alternatif pengelolaan lahan yang tidak bergantung pada pembakaran. Pendekatan seperti ini jauh lebih konstruktif daripada sekadar menyalahkan masyarakat setelah kebakaran terjadi.
Keadilan Ekologis untuk Generasi Mendatang
Ada satu dimensi lain yang sering terlupakan: generasi mendatang. Hutan yang terbakar hari ini mungkin membutuhkan puluhan tahun untuk pulih. Gambut yang rusak membutuhkan waktu panjang untuk direstorasi. Spesies yang punah tidak dapat dikembalikan. Karena itu, kebijakan lingkungan tidak boleh hanya mempertimbangkan kepentingan ekonomi hari ini. Keadilan ekologis juga berarti memastikan bahwa generasi mendatang memperoleh kesempatan untuk menikmati lingkungan yang sehat sebagaimana generasi sekarang.
Asap sebagai Cermin Tata Kelola
Pada akhirnya, asap adalah cermin. Ia memperlihatkan bagaimana manusia memperlakukan hutan, gambut, lahan, dan sumber daya alam. Ia juga memperlihatkan sejauh mana pemerintah menjalankan fungsi pengawasan, bagaimana dunia usaha memenuhi tanggung jawab lingkungan, dan bagaimana masyarakat dilibatkan dalam menjaga ekosistem. Karena itu, mencari siapa yang bertanggung jawab atas asap tidak boleh berhenti pada pencarian satu pelaku.
Pelaku pembakaran bertanggung jawab atas tindakannya. Pemegang konsesi bertanggung jawab terhadap pengelolaan dan pencegahan di wilayahnya sesuai kewajiban hukum. Pemerintah bertanggung jawab terhadap regulasi, pengawasan, penegakan hukum, perlindungan masyarakat, dan pemulihan. Negara-negara ASEAN memiliki tanggung jawab untuk bekerja sama menghadapi pencemaran yang melintasi batas. Masyarakat memiliki posisi penting sebagai penjaga sekaligus penerima dampak lingkungan.
Asap akhirnya mengajarkan satu hal sederhana: batas negara dapat menghentikan garis pada peta, tetapi tidak dapat menghentikan udara untuk bergerak. Krisis kebakaran hutan lintas batas membutuhkan cara berpikir yang juga melampaui batas. Bukan hanya batas wilayah, tetapi juga batas kepentingan sektoral. Kita membutuhkan tata kelola yang menjadikan hutan sebagai ekosistem, bukan sekadar hamparan lahan; menjadikan masyarakat sebagai mitra, bukan sekadar objek kebijakan; dan menjadikan pemulihan lingkungan sebagai bagian dari tanggung jawab, bukan pekerjaan tambahan.
Penulis adalah Dosen Fakultas MIPA Universitas Syiah Kuala, Ketua Pembina Yayasan Sains Nusantara, Sekretaris Genta Pangan Aceh, Sekretaris Pusat Riset Kopi dan Kakao Aceh USK, Anggota Pusat Riset Lingkungan Hidup USK, Anggota Pusat Riset Inovasi dan Teknologi Pakan USK, Anggota Pusat Riset Sawit dan Kelapa USK.
